作者简介：孙永正(1947-)，男，江苏苏州人，浙江树人大学管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为中国城镇化和房地产经济；王秀秀(1982-)，女，辽宁东岗人，浙江树人大学管理学院讲师，博士，研究方向为行政管理
内容提要：认为中国传统的城市治理主体单一，目标功利化，治理空间封闭化；传统的城市化在其目标与标准、农民工市民化成本、城市化空间与范围方面也存在误区。进一步认为，在以人为核心的新型城镇化背景下，城市治理进行三维战略转型：在治理主体上，应由一元治理向多元治理转型；在治理目标上，应由唯GDP目标转为人本化目标；在治理空间上，应由城乡分割转为城乡统筹。
Urban governance and urbanization pattern are the same strain.In China,the shortcomings of traditional urban governance are simplification of the body,utilitarian goals,and closure of the space.Traditional urbanization makes mistakes in the following areas:goals and standards,cost of urbanization of migrant workers,and space and scope of urbanization.Person-oriented new urbanization requires a three-dimensional strategic transformation of urban governance:in terms of governance body,from one dollar to the pluralistic governance restructuring; in terms of governance objectives,GDP target into people-oriented goals; in terms of governance space,urban-rural split governance into urban and rural governance.This is a strategic choice to achieve new urbanization and urban governance modernization of positive interaction.
关 键 词：城市化/城市治理/反思/转型 urbanization/urban governance/reflection/transformation
标题注释：[基金项目]浙江省现代服务业研究中心项目。
一 引言
城市的出现和繁荣，是人类走向成熟和文明的标志。中国的城市化从20世纪90年代的“民工潮”，到2000年以来政府持续推动的“城镇化”，每年由农村向城镇转移的人口达千万以上。城市化在推动中国工业化和城市建设方面的巨大作用有目共睹，但与城市化过程相伴，近年来社会贫富分化已由传统的工农差别和城乡差别扩展到了同城不同群体之间的差别。在城市生活和工作的各类群体中，收入、健康、安全、尊严、社会保障和家庭生活等方面处于底端的无疑是来自农村的务工者。虽然他们已常年在城市工作和生活，但城乡分割的治理体制使他们隔离于市民社会之外，形成了城市中人数最多、收入最低、保障最少、流动性最大的弱势群体。与此相关联，农村的留守妇女、留守儿童和留守老人的问题也日益严重。这种由体制禀赋和资源禀赋叠加滋生的新型贫富分化，使社会发展与经济增长失衡，不仅背离了“到2020年中国全面建成小康社会”的原则要求，也不利于社会的和谐稳定和经济的持续增长。
联合国人居署1996年发布的《伊斯坦布尔人居宣言》中明确指出：“城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”中国政府领导人李克强在2012年中欧城镇化战略合作会议上也明确表态：“中国城镇化是以人为本、公平共享的城市化。[1]”因此，当前在倡导新型城镇化的过程中，应深刻反思传统城市化和城市治理存在的诸多问题，由此更新发展理念，统筹城乡关系，推动城市化和城市治理并联转型。
检索相关文献，在对新型城镇化的研究中，不少学者反思了中国城市化存在的问题。吴江等认为，城乡关系的处理始终是城市化进程中的主要矛盾，纵观传统城市化的历程，城乡差距持续扩大，城乡矛盾趋于尖锐，资源环境条件也一直恶化[2]；周志伟指出，巴西城市化率在半个多世纪里达到了86%，但政府侧重经济增长，忽视收入分配问题，导致了社会贫富悬殊，给中国提供了前车之鉴[3]；孙永正认为，伴随城市化的持续推进，亿万农民工不仅在经济收入方面始终处于底层，人文需求也长期无法得到满足，城市化的人文质量问题相当严重[4]；倪鹏飞认为，传统城市化以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗为驱动力，是高成本、低收益的城市化；汪玉凯指出了传统城市化的四大教训：一是对农民利益的双重剥夺，二是城乡二元结构演变成“三元社会”，三是城乡差距进一步扩大，四是政策公平公正性广受质疑[5]；章元、章莉等以详尽的数据揭示了中国城市劳动力市场上的户籍歧视[6-7]；顾松年认为，必须客观审视中国城市化快速进程中的种种病态，通过查病治病，促使城市化健康转型[8]。
在城市化转型研究方面，马永欢等认为，应立足工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民，实现城乡一体化和公共服务均等化，人口、资源、环境与发展四位一体式的发展[9]；陈伯庚等认为，新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径[10]；张明斗、王保安等认为，应强化财税政策对新型城镇化的支持，实现城镇化向质量和数量的双线均衡转变，由重城轻乡向城乡一体化转变[11-12]；黄奇帆指出，农民的转户成本并非由政府独担，重庆户籍改革实践证明，大量农民转户并未增加城市负担[13]。
在反思城市治理问题和探讨城市治理转型方面，踪家峰等认为，中国的城市治理模式是典型的城市经营模式[14]；王佃利等从政府职能转变的角度指出，中国的城市治理模式经历了官僚政府管制模式、企业化政府经营模式和服务型政府治理模式三个阶段[15]；张文礼认为，现代城市的快速发展要求城市治理模式从单中心向多中心转变[16]；张兆曙通过对三种城市治理实践的分析，阐述了从政府的单极治理走向多元社会主体联合治理的杭州经验[17]；杨君以杭州和深圳为例，指出了城市治理转型的趋势[18]；何艳玲等以数据证明了中国城市政府的支出偏好被“为了晋升”所支配，由此引发了城市的社会问题[19]。
在城市化与城市治理的关联研究中，经济学家克鲁格曼认为，城市治理水平决定着城市前途，把空间因素纳入经济学分析是经济学研究最后的前沿[20]；杜静静认为，政府应从法律上确定农民工的市民社会主体地位，构建身份同一、地位平等、权利一致的新市民制度[21]；盛广耀认为，加强城市的治理研究对于城市化的健康发展具有重要的理论和实践价值[22]；任进认为，处理改革创新与城市依法治理的关系是城市化面临的新课题[23]；傅小随以深圳为例，指出城市的发展和内在价值的提升需要深度城市化，在发展方式转变、城市治理转型和生活内涵提升等方面需要开启新的进程[24]。
已有研究在阐述中国城市化和城市治理取得成绩的同时，大多揭示了存在的问题，并提出了转型建议。但因传统制度、观念和既得利益等多重障碍，相关转型至今仍举步维艰。而要加快新型城镇化进程，提升城市治理效果，必须进一步深刻反思城市化与城市治理存在的问题及其根源，坚持体制和机制创新，这样才能开创经济和社会协调发展的新阶段。
二 对传统城市化和城市治理的反思
传统城市化存在三大认识误区，它们与传统体制交织并存，共同作用，降低了城市化的质量，影响了中国经济和社会的转型升级。
首先是城市化目标与标准的误区。传统城市化以扩大城市规模为目标，单一以城市人口数量比率为标准，片面评判城市化水平，忽视了农民工的市民化和城市化的人文质量。
城市化水平是城市化率和城市化质量的综合体现。城市化质量包括城市化物质质量和城市化人文质量，后者主要是指由农村转移到城市的劳动者及其家属的生活质量和工作满意度。传统城市化以扩大城市规模为目标，单一以城市常住人口比率评价城市化水平，把农村向城市转移人口的生活质量、工作质量和城市生态环境质量排除在城市化水平评价之外。在计算城市化率时，把进入城市工作生活半年以上的农民工认定为城市常住人口；而在为城市人口提供社会保障和公共服务时，却以户籍为由把这些新市民排除在外，使他们不能获得市民应有的权益。这使农民工在就业、文化教育、居住条件、医疗保障、养老服务、子女培养和社会交往等方面处于明显的弱势地位，成为城市的相对贫困人口。
中国提出实施城镇化战略至今已达15年，目前城市常住人口的比率已达55%，超过了世界城市化的平均水平，城市的基础设施建设进步显著，但总量达2亿-3亿的迁移人口长期未能市民化。与此并存，农村的“三留守”问题日益严重：目前中国农村的留守老人约有5000万人，留守妇女超过5000万人，留守儿童在6100万人以上①，亿万家庭人员分离，低劣的生活质量与当代中国的经济发展形成了巨大反差。把问题仅仅归咎于户籍制度只能说明问题的表象，制度的存废取决于其实际作用，管理部门在城市化目标和评定城市化水平方面的原则性偏差才是传统户籍制度得以延续并继续发挥作用的主要原因。
其次是对“农民工市民化成本”的认识误区。传统城市化低估了城市化的产出和农民工的价值贡献，高估了农民工的市民化成本，把若干年的总支出等同于一次性支出。
目前，城市管理部门及部分专家以农村与城市在社会保障方面的差异为依据，认为如果要完成“农民工的市民化”，给予农民工与户籍市民同等的社会福利待遇，政府在财政方面需补贴每人10万-15万元，由此产生的数十万亿元的支出难以承受。这种观点忽视了农村劳动力进入城镇后对城市经济发展做出的巨大贡献，忽视了广大农民工的价值创造，把他们看作是靠城市养活而没有价值贡献的人口。
其实，农民工进入城市工作就是城市国民收入包括财政收入的创造者。财政对劳动者的社会保障和公共服务的支出即反馈，均来源于劳动者自己的劳动创造，并且也只是劳动者创造价值的一部分。从劳动创造价值的角度来看，农民工对城市经济发展所做的贡献并不低于普通户籍市民。倘若把劳动时间、劳动强度、劳动环境和工资水平差异等因素综合予以考虑，农民工对城市经济发展的价值贡献甚至超过普通户籍市民。
以青壮年为主的农民工的平均年龄明显低于户籍市民，目前如果给予他们必要的社会保障，就医疗保障和养老保障而言，在相当长的一段时期内，他们人均实际获得的由财政支付的资金数量肯定会低于户籍市民。而就养老保障而言，这些新市民的加入甚至会成为增加城市社会养老基金收入的主要来源。可见，从财力创造及支出角度来看，地方管理部门没有理由拒绝给予有正常和稳定工作的农民工应有的市民待遇。何况若干年财政的总支出并不等于一次性支出，那种对“农民工市民化成本”夸大性的误判，成为了阻碍常住人口基本公共服务均等化的主要理由，实际上是既得利益对公理和公平的否定。有数据显示，重庆市自2010年起改革了户籍制度，累计转户400万人，大量农民转户不仅没有增加城市负担，反而成就了重庆独特的竞争力[12]。近年来，重庆经济的持续高速发展，是改革实践对“农民工市民化成本”夸大性误判的有力否定。
最后是城市化空间与范围的认识误区。传统城市化以城乡差别和分割为依据，认为城市化就是重点发展城市，汇集更多的资源加快城市建设。
城市化的本质是生产要素在市场调节下的空间优化配置，这是与工业化并行的城乡互动、农工互利实现城乡区域共同发展的过程。但是，许多管理部门习惯于城乡分割，认为城市化就是重点发展城市，生产要素更多地在城市积聚，用以加快城市建设步伐。这种基于城乡等级分割体制所支配的城市经营与管理导致的结果就是“城市如欧洲，农村如非洲”，区域差异固化还连带导致了社会阶层差异的固化。在计划经济时期，城乡分割制度和工农业产品价格剪刀差制度，使农民为国家工业化和城市经济做出了巨大贡献。改革开放以来，产品价格普遍回归价值，但城乡分割体制的延续阻碍了要素价格的市场化，使中国农民在城市化进程中，难以取得市民应有的权益，再次承受了社会的不公平待遇[25]。
以社会系统的理论分析，经济和社会的发展是产业分工协作和城乡互助互利的统一体，“市场是天生的平等派”，本无地域行政级差，当代交易的信息化和网络化进一步强化了市场运行的系统性。放眼全球发达国家，无不是产业之间和地区之间的协同发展和良性循环支撑了经济和社会的转型升级。把城市化看作只是城市的事，片面推动城市建设，忽视城乡统筹和城乡一体发展，不仅会使经济增长缺乏广博和深厚的市场基础，而且会分裂社会、扩大城乡差距和社会贫富差距，最终必将使社会经济发展陷入“中等收入陷阱”。目前，中国大部分农产品的国内价格高于国际市场价格，一些肉类、棉花的价格甚至高出一倍以上，这就是城乡分割体制阻碍农业产业化引发农业生产效率相对低下的消极后果。
中国城市化存在的上述问题和误区，根源于传统城市治理体制的三大缺陷。
一是城市治理主体的一元化。政府把自己看成是“万能机构”，在城市治理中“越位”和“缺位”并存，使政府管了许多“不该管”和“管不好”的公共事务。事实上，企业、非营利性机构、民间组织和市民都拥有一定的社会资源，既有条件也有愿望参与城市治理。政府单一的治理模式否定了市民包括农民工的主体地位及其参与城市治理的积极性，政府机构日益庞大，治理手段缺乏灵活性，滋生了治理机构及工作人员寻租的土壤，导致了治理成本的不断上升和治理效率的低下，加大了企业和民众的负担。
二是城市治理目标的功利化。城市管理当局在城市治理决策中的唯GDP倾向、招商引资中的不当承诺和优惠、土地城市化明显快于人口城市化、城市项目建设中的奢华表现等，都与政府片面追求GDP的高增长相关。其结果导致了城市治理的经济效益、社会效益、生态效益与经济增长不成比例，企业缺乏社会责任，农民工的社会保障性收益甚微，合法权益得不到保障，劳动付出与所得不成比例。
三是城市治理对象与空间的封闭化。这是指地方政府对当地户籍市民与非户籍市民的分割治理以及对城市与周边乡村的分割治理。城市内部因户籍不同形成的分割治理，实质上是城乡等级分割治理在同城内部治理的表现，借助户籍制度阻碍农村人口在城镇落户，借助城乡等级差别阻碍同城居民社会基本公共服务的均等化。这种城乡双重等级分割治理已成为当代中国最大的社会不公。
城市和农村、生产和消费相辅相成，城市治理的一元化、功利化和封闭化导致了经济和社会发展失衡、城市与农村发展失衡、生产与消费增长失衡，既不利于农村的发展，也影响着城市的发展质量。中国社科院城市与竞争力研究中心对中国城市幸福指数的全国性调查显示，全国35个大中型城市居民对本城市交通状况满意率仅为25.3%，对本城市卫生环境满意率仅为38.9%，全国287个地级市中处于健康发展状态的不到十分之一②。这是传统城市治理模式不能适应城市化发展要求产生的消极后果。
三 基于新型城镇化的城市治理战略转型
如果说1980年代各地大办社队企业和后续的乡镇企业是中国农民集体创造的一种“准”城市化，1990年代的“民工潮”是经济市场化改革引发的初级形式的城市化，本世纪初开始的城市化是政府倡导的城市化，那么，传统城市化在中国已持续了30多年，为中国的工业化和城市发展做出了巨大的贡献。如前所述，随着经济和社会的发展，传统城市化和城市治理的缺陷逐渐暴露，并影响了经济和社会的转型升级。因此，近年来适应以人为本和城乡一体化的新型城镇化已开始成为舆论的主流。
传统城市化向新型城镇化的转型，实质上是农村劳动力的非农化向农村人口市民化的转变，这是克服传统城市化缺陷的要求，也是城市治理现代化和人本化的要求。新型城镇化的核心是人的城镇化，重点是提高城市化的质量特别是提高城市化的人文质量。城市化转型要求城市治理的同步转型，纵览世界各国的城市发展，虽然各有特色，但凡成功的都有共同的特征，即城市治理主体多元化、治理目标人本化和治理空间城乡一体化，这也是新型城镇化和城市治理现代化的共同要求。遵循这一规律，中国推进新型城镇化必须在城市治理上实现三维战略转型，即城市治理主体、治理目标和治理空间的战略转型。
第一，城市治理主体由一元向多元转型，开发和利用更多力量支持新型城镇化。城市治理主体的多元化是当代城市治理的主流，中国全面深化体制改革的决定明确以市场为导向，使市场在资源配置中起决定作用，这为简政放权和城市治理向多元治理转型提供了依据。新型城镇化要求全面优化城市建设，单一依靠政府难以实现，需要建立多元化可持续的城市投融资机制，多种方式拓宽城市建设融资渠道，针对不同项目性质设计差别化的融资模式与偿债机制，制定企业和政府合作进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，缓解政府资金的不足，提高公共项目建设运营的效率和透明度。
新型城镇化重点要求提高城镇化的人文质量，迫切需要城市治理主体的多元化。需要创新治理体制，承认农民工的市民主体地位，消除城乡体制壁垒、户籍身份歧视、家庭长期分居等问题。调动一切可以调动的资源，利用各种力量关心和帮助由农村向城镇转移的人口，使他们在城镇可以安居乐业。如在迁移人口的区域建立互助自利组织，企事业用人单位依法主动分担农民工市民化的成本，中技和高职院校面向新生代农民工提供各类非营利性的文化与职业技能培训等，这些都是城镇化进程中的多元治理形式，可以有效提升城镇化的人文质量。
第二，在城市治理目标上由唯GDP增长目标转为人本化目标，全面提高城市生产、生活和生态环境质量。城市治理目标的人本化要求以人为核心，以满足市民日益增长的物质与文化需求为目的，全面提升城市生产、生活和生态环境质量，取代传统的唯GDP增长目标。
城市生产质量是生产过程质量和生产成果质量的统称。前者要求提升生产效率，同时改善劳动条件，制止损害劳动者身心健康的生产；后者要求不断提升产品质量和服务质量，为提升居民的生活质量奠定坚实基础。城市生活质量是指全体居民包括农村向城镇转移人口的生活质量，是劳动者与家庭成员共同的生活质量，是安定并有保障的生活质量，是物质与文化并行的生活质量，是生存、发展和享受共有的生活质量。生态环境质量包括工作环境、居住环境和城乡大环境的生态平衡与优化，是地下、地表以及空间统一的立体生态质量，是稳定和可持续发展的生态质量。
城市的生产质量、生活质量和生态环境质量相互依存，构成完整的城市治理质量目标体系。政府应主导建立相关检测指标并以制度的形式落实到治理主体，最终通过第三方对劳动者工作满意度、居民生活满意度和居民对环境满意度的检测获得验证和反馈，其中必须包括对城镇常住人口中农民工的检测及反馈。
第三，在城市治理空间上由城乡分割治理转为城乡统筹治理，增强新型城镇化对农村的辐射。城市是区域政治、经济和文化中心，是人流、物流、资金流和信息流的聚集地。城乡有别本无可非议，但这并不意味着资源配置的等级差别，也不意味着收入水平、生活水平和生产效率方面的显著差距。增强城市对农村的辐射是有效缩小城乡差距、实现城乡一体化发展的手段，也是城市和农村发展各有特色、互相分工、互通有无、相得益彰的要求。
早期城市治理重心在城区情有可原，毕竟建设资金有限，区域治理有先有后。但如果受既得利益支配长期延续这种偏差，造成城乡的巨大差别，效果就会适得其反。产业失调和城乡失衡必然会影响经济、社会、文化、教育和科技的协调发展，影响城乡整体的可持续发展。从这个角度讲，城市治理中重视农村的发展，同时也是在发展城市。
新型城镇化进程中的城乡一体化，包括城市与乡村区域发展的一体化和城市内部治理中户籍市民与非户籍市民的一体化。前者是本地乡村和城镇的一体化，因行政管辖权一致，在经济发达地区的一体化程度普遍较高，如北京目前已接近90%。而后者是新型城镇化进程中的一种特殊意义的城乡一体化，必须同时突破地区分割和城乡分割才能实现。但没有这种一体化，亿万农村人口进入城市多年仍不能取得城市户籍，不能拥有市民应有的待遇，就不能算是真正的城乡一体化。中国城乡不同的土地制度和住房建设制度增加了城乡一体化的困难和复杂性，如果能创新体制，在全国范围实施类似重庆的“地票交易”制度，那么城市内部农民工的市民化进程则有望取得突破性进展。
四 基于新型城镇化的城市治理战略转型的着力点
基于新型城镇化要求的城市治理战略的转型，主要涉及三类主体：政府、企业用人单位和由农村向城镇迁移的人员；转型的障碍主要包括观念障碍、体制障碍、利益和资金障碍。由此梳理可以明晰与城市化转型同步的城市治理转型的三个着力点。
首先，主导城市治理的管理部门必须真正确立人本理念和城乡一体的公平理念。没有这些理念的主导，就不可能实现以人为核心的新型城镇化和城市治理的战略转型。为什么传统城镇化模式和城市治理模式能长期延续？为什么同城常住人口的社会基本公共服务难以均等化？为什么旧的体制和制度惯性如此之大？主要原因还在于人本理念和城乡一体的公平理念只是停留在文件和宣传口号上，没有成为管理部门必须执行的信念。检验管理部门是否确立这些理念，不仅要听他们怎么说，未来如何规划，更重要的是看他们怎么做，并是否建立起了行之有效的监测和制约机制。
其次，中小城市必须开放户籍登记制度，既向本地农村居民开放，也向外地农民开放。户籍申请人员只要具备生活自立条件，无论原户籍是本地或外地、工作年限长短，只要居住满半年，作为常住人口均可自愿、自主和自由地在中小城市落户，取得当地户籍。若登记人员原户籍是农村的，不强制要求其放弃农村住所和土地承包经营权。现在许多城市设立了居住证制度和积分入户制度，在农民工市民化过程中设置中间过渡环节，实质上是进一步固化了城乡分割的户籍制度。其实，中小城市不同于人口需要控制的大城市，不适用居住证制度，因此必须在实施新型城镇化过程中，同步开放户籍登记。这也是检验人本理念和城乡一体的公平理念是否主导着城市治理的试金石。
最后，建立财政、用人单位和个人三方分担“农民工市民化成本”机制，鼓励多元主体共同建设城市。如前文所述，农民工劳动创造的价值已构成当地城镇的财政收入，因此，管理部门应该为他们提供与户籍市民相同的社会公共服务，这不是恩赐，而是物归原主。要建立和完善财政转移支付与城镇接纳外来务工人员落户挂钩的机制，建立和完善吸纳农村人口城镇入户与城镇新增建设用地指标挂钩的机制，缩小乃至取消财政在基本公共服务补贴方面歧视性的城乡差别以及省、地、县之间的级差，使城乡一体化的理念和政策切实贯彻落实到城乡建设和管理的各个方面，根除城市治理中重城市轻农村、重大城市轻小城镇、重物质建设轻人文建设的顽症。应允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施的承载能力。
总之，新型城镇化是关系中国现代化全局的大战略[26]，中国城市治理的现代化应与城市化的转型同步，必须在治理主体、治理目标和治理空间三个维度全面实现战略转型，这也是新型城镇化赋予城市治理转型特定的要求。
①见陈晨、钟超.“人的新农村”为改革注入人性温度，载《光明日报》2014年12月26日第10版。
②见李慧.城市能否告别摊大饼，载《光明日报》2014年11月27日第15版。
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