一、背景

自2013年始，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，历年国务院常务会议第一次会议都要重点研究以行政审批制度改革为主要内容的放管服改革工作。李克强总理在2017年政府工作报告中强调"持续推进政府职能转变。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革。这是政府自身的一场深刻革命，要继续以壮士断腕的勇气，坚决披荆斩棘向前推进"。本届政府将放管服改革作为推进职能转变、深化行政体制改革的重要突破口，在实践中依托各种政策工具，巩固改革成果，取得显著成效。

随着放管服改革的不断深入，作为承载其改革措施落地的重要场域，政务服务中心的职能地位日益凸显。作为政府服务的一种创新，政务服务受理模式大体经历了三次重大转变。

1、政务服务中心受理模式的变迁

（1）"一站式"模式

2004年颁布《行政许可法》后，各地纷纷成立政务服务中心、搭建政务大厅，并通过政务服务中心实行行政审批"一站式"办理，即把所有的部门集中到一个政务服务大厅，由部门在政务大厅分别设立办事窗口，办理各自职能范围内的各项业务。群众办事不再需要跑多个部门，不过仍然需要在各个部门多个窗口跑。

（2）"一窗受理"模式

新一届政府上台之后，将简政放权、深化行政审批制度改革作为推动新一轮行政体制改革的突破口，地方政府继续发挥先行先试的作用。2014年5月广州荔湾区政务服务中心实现行政审批的"一窗式"模式。2015年1月7日，李克强总理在国务院常务会议上，确定行政审批改革要朝"一口受理"模式努力；1月19日《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》发布，明确要求"全面实行一个窗口受理"。

"一窗式"综合受理模式破茧而出，即以群众为中心，审批事项清单化、标准化，实行前台综合受理，后台分类审批，前台统一出件的模式。"一窗模式"摈弃了过去在政务大厅由各个部门各自设立窗口受理各自业务的形式，采取设立几个综合受理窗口，受理所属部门的所有业务。群众办事实现了一个窗口递件，该种模式已经成为各地推广的主要模式。

（3）行政审批局模式

《行政许可法》第25条规定，根据精简、统一、效能原则，可决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。即将政府部门行政审批权限全部划归行政审批局，部门从事行政审批业务的人员也划归行政审批局，从而实现一个部门，一个印章管审批。2008年成都武侯区全国率先成立行政审批局，2014年5月天津自贸区成立行政审批局，获李克强总理视察赞许。目前山东省平度市成立山东首家行政审批局，各地也开始逐步探索。

2、"一窗受理"模式的类型

随着"一窗受理"模式的推广，各地因地制宜，一窗受理模式衍生出多个版本，主要分为以下几种类型。

（1）按照受理广度分类。一是无差别受理，所有综合受理窗口根据事项受理清单，都能受理所有进驻大厅事项；二是分类受理，政务服务大厅将入驻单位按照业务分类，不同功能区设置综合受理窗口，按照事项受理清单，针对性受理该功能区所有业务。

（2）按照受理深度分类。一是因业务受理。这也是最初受理模式，综合窗口受理各单位办理事项，然而对于联办类事项，并联审批事项，需多个部门联合才能办结的事项仍需多部门协调。二是因办理事项受理。对涉及多部门多环节的审批事项，按照相同或相近职能由一个综合受理窗口牵头统一受理，实行同类项目模块化、集成化并联办理和"一窗式"对外服务上统一规范的审批案例样本、审批服务文本。

二、"一窗受理"现状

"一窗受理"是将受理权交由中心处理，业务单位负责审批，受审分离的一种审批模式。一是杜绝了权利寻租问题，原有的受理模式滋生了腐败温床，受理部门借受理吃拿卡要。二是便民服务更加高效，新的模式生成后，群众不需要在多个部门之间来回跑，只需到综合窗口提交材料，重新受理，接受不同的服务。综合窗口前台受理，业务窗口后台审批，统一窗口出件的方式。

以荔湾政务服务中心为例，实行"一窗受理"后，打破了过去按照部门"摆摊设窗"，整合归并后按照"工程类、经营类、公民类"设置综合窗口。企业或群众无论是申请单独审批事项还是联合审批事项，都无须直接面对各个审批部门，仅需去综合受理窗口按照办件的受理清单申请递件即可，随后只需要等待审批结果。

各入驻单位将"业务受理权"委托给区政务服务中心，政务服务中心由原来11个部门21个窗口改为4个统一收件窗口和1个统一出件窗口，从原来的1个窗口只可办理本部门的几项业务增加到1个窗口可以办理所有部门的229项业务，实现窗口受理的全能和全综合目标，既解决了传统部门设窗业务忙闲不均和业务量少无法关闭窗口的问题，又大大节省了人力物力，降低了行政运行成本，同时群众、企业办事更加容易操作。

改革前11个部门21个窗口每月受理审批群众对服务满意率为90%；改革后的5月份4个综合窗口受理达944项，效率为改革前4月份的422项提升了2.3倍，满意率达到100%。

然而"一窗受理"仍存在一些急需解决的问题，随着该种模式的推广，暴露出一些自身的局限。

　三、"一窗受理"困境

1、法律法规制度滞后

至今没有法律法规对政务服务中心、行政审批局等作出规定，也未对其职能进行法律授权，政务服务中心、行政审批局等仍处于尴尬地位。目前国家层面只有《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011]22号）、《国务院关于加快推进"互联网+政务服务"工作的指导意见》（国发[2016]55号文件）两个文件，对政务服务中心作出规定。关于"一窗受理"模式政务服务工作的开展更是各级文件推动，并未形成完善的法律法规制度，仍处于摸索阶段，且无规范性指导意见，这就形成各地开花，形式不一，部分地区"一窗受理"流于形式的局面。

2、机构体制不完善

政务服务中心和各业务部门之间是平等协调关系，作为一窗管理部门，业务集中单位，没有监管权，协调各单位难度较大，且政务服务系统内部也没有形成一套统一规范、有序的工作标准和体系，造成"一窗受理"难以落实到位。

（1）机构性质不同。有的政务中心是事业单位性质，有的是行政机关性质，有的属临时机构由政府办或其他部门代管，领导配备及人员混编严重，且人手严重不足。政务中心管理的单位多是行政单位，主体性质不明也造成协调推动工作力度不足。

（2）纵向管理体制不完善。缺少上级业务指导单位，中央没有政务服务大厅，全国省级政务服务大厅更是少之又少，有的省成立了省级政务服务中心，有的省没有成立。政务服务体制的不完善不健全，造成统一调度严重缺乏支撑力量，对工作纵深开展，深化改革，业务指导及横向协调各业务单位极为不利。

（3）业务关系不明确。有的市、有的县区虽然成立了政务服务中心，但市与县区之间没业务指导，政务服务中心的管理机构的规格、性质、职责、功能不一样，给政务服务中心的管理带来许多困难和不便。

3、人员合法性及专业性

承担行政审批事项"一窗受理"的人员，必须是《行政许可法》规定的法定的行政机关、法律法规授权的组织和行政机关依照法律、法规、规章规定委托的其他行政机关中的具有从事行政审批受理资格的工作人员。目前，其人员组成主要有以下几种方式：

（1）政府购买服务式"一窗受理"。即在政务服务中心大厅内设置专门的综合受理窗口，通过政府购买服务的方式，由劳务派遣公司招聘工作人员，经过岗前业务培训后，具体承担政务服务中心大厅内各个行政审批部门的行政审批事项综合受理、内部流转、综合咨询、帮助办理、引导服务、证照发放等工作，目前大多数中心采用这种模式。

（2）审批部门+政府购买服务式"一窗受理"。即在政务服务中心大厅内设置专门的综合受理窗口，部分行政审批事项的"一窗受理"由行政审批部门工作人员负责，如不动产项目审批、社保审批、商事登记审批等；部分行政审批事项的"一窗受理"通过政府购买服务的方式，由劳务派遣公司招聘的工作人员负责，如社会类事项的审批等，如浙江衢州。

（3）政务服务中心管理机构登记式"一窗受理"。即在政务服务中心大厅内设置专门的综合受理窗口，由政务服务中心管理机构的工作人员，统一受理申请人的行政审批申请和提交的行政审批申请材料，经统一登记以后，将申请人的行政审批申请和提交的行政审批申请材料交给有关的行政审批部门办理，如广东荔湾。

4、业务管理乱象："放管服"改革涉及十项行政权力，并不是所有的行政审批和公共服务事项全部进驻政务服务中心，目前重点梳理的事项主要是行政许可事项、公共服务事项进驻中心。三集中三到位要求，部门行政审批职能向一个科室集中；承担审批职能的科室向政务服务中心集中；行政审批事项向电子政务平台集中。行政审批事项进驻政务服务大厅到位；行政审批授权承担审批的科室到位；电子监察到位。然而，实际运作中仍存在以下问题：

（1）行政权力明放暗不放。虽然形式上编办梳理的权力事项进驻大厅，具体业务仍需回单位办理。政务服务中心与摆摊式大厅相比较，似乎只是进驻事项比以前更多而已，依旧是大规模的"收发室"及"打印室"，距离"一窗"初衷有很大差距。集中和到位，看似简单，却是实施"一窗式"政务改革的核心和关键，没有集中和到位，就无法有效完整全面顺利的推进改革。

（2）"一窗受理"受理业务难以一刀切。行政许可事项按照受理类型分为即办件、承诺件、上报件及联办件，承诺件实行"一窗受理"毋庸置疑，按照"一窗受理"受审分离的初衷，分不出受理和审批界限的即办件如何实现一窗受理，如工商局的名称预先核准许可事项，县级名称预约可即时办理，市级及省级名称预约则有办理事项，此类事项应如何界定？哪些业务适于一窗受理，应有明确界定。

（3）"一窗受理"深化难度较大。

链条式审批及并联审批业务一窗受理难度较大，部门协同合作阻力较大，谁都不肯让出本部门的权力和利益，使得跨部门变串联审批为并联审批的难度较大，相对集中行政审批的难度更大。不同部门间职能重叠、责任不清，交叉审批和重复审批现象严重。

联审联办事项收件清单和样本就是标准化手册，这个手册可以纸质、可以电子、可以成为信息化系统应用，总之，它必须能指导收件工作。现实的情况是，这个手册不完整、不全面、不彻底，部门与中心的责任界限不清，如此，中心做窗后，势必坐针毡。

（4）中介组织有待规范。

联审联办事项涉及中介机构较多，中介选定及评审评审时间过长、收费高等"体外梗阻"问题普遍存在，并影响行政审批事项整体开展进度。

根据事项全流程办理需要，厘清集中受理窗口与关联审批服务职能部门的职权关系，打破部门条块分割和机构设置上的协同障碍，同时将一些评审机构、具有资格资质授予或法律授权的社会组织、占据垄断地位的公共事业单位的公共服务事项、由各类社会组织创设的政府认可的管理事项等，一并纳入到以服务对象为核心的办理流程中来，由政务服务中心对业务开展全程管理、协调和监督，确保全流程审批与服务链条的完整性，实现基于一体化办理过程的全要素协同。

5、信息技术壁垒

一窗受理材料后台流转的基础是信息共享，受理材料互认，然而目前的政务服务平台具有这种功能的很少，以山东为例，目前仅能实现单部门单笔业务平台受理办理，联办件尚不能具备技术条件，全程网办还未推广，电子材料认证还缺少必要的技术条件，联办类业务"一窗受理"综合受理模块尚未开发。信息孤岛依据存在，政务服务平台与专网之间无法进行数据交换，这些技术壁垒都制约了一窗信息化。

6、监管乏力

现行体制下，政务服务中心的权威性主要取决与政府主要领导重视重读，随着领导岗位调整，政务服务推进力度"时大时小"，推进速度"时快时慢"。流程监督环节薄弱，各种监督主体之间关系尚未理顺，彼此间缺乏联系沟通，无法形成工作合力。

四、完善"一窗受理"模式的建议

目前放管服工作开展中，出现了种重口号轻落实的问题，各地都在争先恐后地的喊口号，而实际工作在某种意义上还停留在认知的层面，还只是一个概念，停留在"拍胸脯"、浮于虚名的一个阶段。

政务改革本身非常复杂、且处于改革的深水区，我们应真正深思熟虑之后实事求是的把改革中遇到的各种问题解决出来。

（1）健全法规保障机制。

一是制定政务服务管理法规，从法律上厘清各级政府、政务服务管理机构、政务服务中心之间的关系，进一步明确政务服务机构的名称性质、组织架构、职能定位、运行机制和服务模式等，规范政务服务的建设、运行和监管，消除行政审批中的"玻璃门""弹簧门"和"旋转门"现象。二是制定标准化指导文件，对"一窗受理"模式作出规范性要求，从受理模式、业务范围、操作规范等方面明确标准。三是制定政务服务网上运行管理法规。明确电子公章、电子文件、电子档案等的法律效力，为政务服务发展提供法律与政策依据，为一窗信息化扫清障碍。

（2）完善机构体制。

将标准化管理理念引入政务服务领域，制定政务服务规范，建立政务服务标准体系，实现服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化。省级规划统一的政务服务大厅建设标准，明确机构编制、人员编制、基础设施等硬件，规范省市县级政务服务中心业务指导关系，明确考核标准等量化指标。

（3）合理选配"一窗受理"人员。

政府购买劳务派遣人员受理无合法依据，不应采取这种方式。而审批部门+政府购买服务式，违背了"一窗受理"受审分离的原则，由政务服务中心管理机构人员受理材料的方式才是合法合情合理的最佳选择。鉴于行政审批事项的专业性及严肃性，各地政务服务管理机构在编人员严重不足的现状，建议从业务单位抽调骨干力量充实中心人员坐窗。

（4）健全业务协同机制。

要求各级政府及其部门在不突破各自"边界"的前提下，相互配合、协调合作，共同破解政府"碎片化""部门化"困境，为公众提供便捷、规范、高效的政务服务。一是加强"一窗"横向协作。进一步完善联合办理、并联审批、绿色通道等行之有效的工作机制，增强工作合力，这里解决行政审批过程中不同职能部门之间的配合问题。二是强化"一窗"纵向联动。有些行政审批或者服务项目需要不同层级政府之间的沟通合作，应理顺上下级关系，通过互联网技术，形成畅通的省市县乡村五级政务服务平台。三是引入中介服务项目，完善中介组织管理办法，规范实体中介入驻条例，启用网上中介超市，实现政务服务的集约化与便民化。

（5）健全统筹推进机制。

"一窗受理"政务服务工作模式是一个复杂的系统化工程，需要强化自上而下的统一指导，理顺省市县级上报机制，落实"三级四同"，统一清单名称、统一适用依据、统一材料、统一办理时限、统一办理流程等。完善制度框架，强化政策供给，破产体制机制障碍，加快把政务服务体系建设从目前的"自下而上"转变到"自上而下""上下联动"上来。理顺横向机构协调关系，编办、政府办、政务办职能理顺，明确监管部门，制定监察机制，规范政务服务运行机制，形成监察合力，保障成果落实到位。

"一窗受理"顺利开展，需要当地政府的大力支持，政务服务中心与部门建立良好的沟通机制；政府办、编办及纪委跟进推动，摸索与部门对接的最佳模式，线下对接，线上对接同步推进，收件出件流程优化；培养业务骨干队伍，学习部门业务，梳理清单，并在实践中进行不断优化调整；培养信息化队伍，通过实践不断迭代升级。积累一窗受理的实操经验，并根据本地特色进行适应性调整，理论与实践相结合；培养导办、流转、窗口人员等；形成自己独特的工作方式。